2008年第四季度，国内企业用人需求同比下降了9.3个百分点。2009年，我国就业问题面临的困难将进一步加大。在严峻的就业形势面前，我们要深刻反思并探讨如何发挥失业保险促进就业、预防失业的作用，确保我国就业局势的稳定。为此，本报记者日前采访了人力资源社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣研究员。

　　金融危机来袭

　　失业保险需发挥更大作用

　　记者：我国现行失业保险制度已实施近10年时间，失业保险制度现在面临着哪些新情况和新问题？

　　莫荣：当前的社会经济形势发展有以下几方面的新变化：一是国有企业大规模的结构调整和下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的任务已经基本完成，市场经济体制进一步发育成熟，经济的市场化和全球化程度进一步提高。二是随着工业化和城镇化的加快，要求建立城乡统一的人力资源市场和覆盖城乡的社会保障体系。三是我国政府已制定实施了 《就业促进法》和 《劳动合同法》，并正在制定 《社会保险法》。四是2008年下半年以来，国际金融危机愈演愈烈，我国主要贸易伙伴欧、美、日等国居民购买力下降，对我国外贸出口产生了较大影响，也直接对国内就业产生了巨大冲击。

　　与这些新变化相比，我国的失业保险还存在这样几个方面的问题：一是促进就业的功能弱，促进就业的资金支出非常有限，作用不大。二是稳定就业和预防失业功能缺乏。三是保障范围小，失业保险参保人数不足城镇就业人数的一半。四是保障水平不高，按照现行制度规定，失业保险金水平通常为最低工资的60%-80％之间。五是现行制度难以满足地区的差异性。应对国际金融危机，迫切需要发挥失业保险稳定就业和预防失业功能。

　　记者：受国际金融危机冲击的就业形势对失业保险提出了怎样的新要求呢？

　　莫荣：受国际金融危机影响，我国外贸出口在今年预计还将继续下滑，一般来讲，外贸出口每波动一个百分点，将影响大约20万人的就业。

　　解决当前就业问题的途径有两个，一个是继续保持经济增长以解决就业问题。另一个则是通过发挥失业保险的作用，缓解失业压力。失业保险通常能够发挥3个方面的作用，一是通过提供失业保险金，保障失业人员失业期间的基本生活；二是通过职业指导、职业培训等手段促进失业人员的再就业；三是在企业生产经营困难时通过对企业的帮助稳定就业、减少失业，从而达到预防失业的功能。

　　促进就业 预防失业

　　符合失业保险的国际发展趋势

　　记者：那么，在国际社会上，失业保险的发展趋势是什么？

　　莫荣：保障失业人员基本生活是失业保险的基本功能，而促进就业、预防失业则是失业保险的最新发展趋势。总的来说，国际上的失业保险呈现出几大最新发展趋势：

　　第一，失业保险的理念已经发生重大变化。提出 “就业是最好的保障”和 “从福利到工作”的观点，以及使失业保险 “从消极地保障生活到积极地促进就业”已经成为各个主要市场经济国家的共识和普遍做法。

　　第二，把 《失业保险法》改为《就业保险法》。加强培训、就业和创业服务促进就业。把一部分失业保险基金用于向失业者提供培训和就业服务，对提前就业者给予就业补助，提供专门的创业补贴或将失业津贴转为创业补贴以鼓励失业者创办企业。

　　第三，鼓励企业减少裁员达到预防失业的目的。如美国为了鼓励企业减少裁员，有18个州向那些在订单不足的情况下，通过缩减工时减少裁员的企业提供短期补助。又如，当企业正常经营遇到困难时，加拿大政府通过失业保险提供最长可达38周的 “工作共享”的办法，对雇员提供收入支持，鼓励企业继续用人，帮助雇员避免失业。再如，日本明确，从企业收缴的部分雇用保险基金，可用于企业的雇用稳定，以减少裁员。

　　第四，注重建立紧急情况下的应对机制。如，1997年亚洲金融危机爆发后，为稳定就业局势，韩国紧急实施了 “积极创造工作岗位计划”，主要措施是举办公共工程和向企业提供就业补贴。与此同时，对坚持在金融危机困境中不裁员、不关厂、不放长假的企业提供工资补贴。

　　反观我国现行的失业保险制度，当前发挥的最主要功能是对失业者提供一定期限的基本生活救济，促进就业的功能相当弱，没有预防失业的功能。用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾亟待解决。当缴费企业面临困境，急需相应的调控措施，帮助其抵御风险、稳定职工队伍、防止规模性失业时，现行制度并没有对其予以支持的功能。

　　“五缓四减三补两协商”

　　体现失业保险促进就业的作用

　　记者：为应对金融危机，我国政府采取了 “五缓四减三补两协商”的政策措施，这是否意味着，政府在应用失业保险预防失业、促进就业方面已经有所作为了呢？

　　莫荣：政府采取 “五缓四减三补两协商”的政策措施引导企业不裁员或少裁员，正是体现了上述精神。这是我国从国家层面首次启动了危机下的失业应急政策措施，为以后解决突发性的、大规模失业问题提供了很好的应急经验，也为建立长效失业应急预案奠定了很好的基础。

　　第一，政府采取允许企业在一定期限缓缴失业保险费的做法，在实践中已经取得了良好的效果。对陷入困境的中小企业，授权当地政府在确保失业保险按时足额支付、不出现基金缺口的情况下，2009年实行最长不超过半年缓缴失业保险费率的措施，缓缴期间不征收滞纳金，可减轻企业和劳动者的负担。缓缴失业保险费的做法主要是减轻企业在非常时期的资金压力，帮助企业渡过困难时期，对失业保险基金本身并不造成冲击。

　　第二，采取降低困难企业费率的做法以减少企业负担，在统筹地区已经有这种需求。由于当前东部地区中小企业受到的冲击较大，就业岗位的流失比较大，而这些地区的失业保险基金结余较多，降低费率对失业保险制度不会造成影响，也不会降低失业人员的待遇。国内一些地区早已有先例，比如北京在政策调整前费率是企业1.5%，个人0.5%，已经各降低了50%。

　　第三，支持企业实行岗位共享，积极预防失业。为了稳定就业和减少失业，对参保缴费达到一定期限的企业，在其生产经营不景气，通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享不裁员的，通过失业保险给予一定期限 （最长6个月）的工资补贴或者社会保障补贴，有利于保障职工的收入不至于降低过多，也有利于企业按照政府鼓励稳定就业的政策导向采取更多措施，克服困难，保持职工队伍稳定。

　　第四，鼓励企业开展培训，帮助其实现结构调整。对长期履行参保缴费义务，并在企业出现内部结构性调整时，不将职工推向社会、增加就业压力的企业，给予培训补贴。

　　当前，我们面临的是十分难得的历史机会，我国失业保险的地位得到了前所未有的提高，失业保险的功能作用有极大的突破，并与就业形成了有机结合。我们应该充分应用失业保险新政，建立失业预警机制，完善失业预案，充分发挥失业保险预防失业、促进就业的作用，使失业保险与就业政策一样，成为国家宏观调控的主要指标和重要工具。